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行政执法论文

论文栏目:法学研究来源:互联网时间:2018-06-21 14:37

竞猜足彩比分直播 www.su7o.com.cn   行政执法论文_民航行政执法报告与信息化建设研究

  中美民航行政执法报告比较

  (一)FAA行政执法调查报告EIR的构成

  EIR(EnforcementInvestigativeReport)是载明、收集、组织、呈现调查中获得的所有证据和其他相关信息的报告,是EIS(行政执法信息系统)的重要组成部分,为做出行政处罚提供充足的数据。EIR由A、B、C三部分构成:A部分是一个案件基本信息表格(FAA执法手册中的表2150-5),内容涵盖了当事人姓名、出生日期、住址、所持执照编号、案件发现区域、违法行为发生地等30个项目。调查人员将这些信息录入到EIS中,通过一个交互式终端机,就会在系统内显示。同时,调查人员可以从EIS中把信息打印出来,并把它纳入到EIR(行政执法信息系统)中。B部分为案件陈述和影响裁量的因素。在这一部分,调查人员可以表达他们对案件的观点和处罚意见,对证据的可靠性进行评估,对案件中相互冲突的证据进行讨论。案情陈述要求简明扼要,包含事件经过、违法情节及违法的法律条款等内容,裁量结论必须依据执法手册第7章规定的13种法定裁量因素,结合具体违法行为综合给予从重、从轻或适中的裁量。C部分由证据条目及索引组成。证据条目包括调查中收集到的原始证据及被认可的复制件、复印件。如果实物证据因其特性或规模无法存放在证据条目中时,调查人员可以把实物证据的照片录入EIR中,并注明实物证据在什么地方。索引是对每一条证据的简单描述。每条证据都按数字顺序连续编号,并按一定的逻辑排列,以便查阅。

  (二)EIR的填写

  以上三个部分并不是必须填写完,对于不同的执法类型应当选择对应的部分来填写。1.法律执法措施:当执行法律执法措施时,FAA调查人员填写EIR的所有部分,即A、B、C部分。2.行政执法措施:当采取行政措施时,FAA调查人员会填写EIR的A部分即2150-5表,调查人员将一份《执行决策过程工作表》和一份警告通知或整改信录入EIR中。如果涉及到复杂或敏感的调查案件,业务部门的地方或区域办公室可以决定是否要填写一份完整的EIR。3.无措施的案件:当FAA调查人员以不采取任何措施对一份EIR结案,他们仅填写EIR的A部分和B部分的案件陈述。对于无措施结案的案件,FAA飞行标准部门监察员采用简易程序。4.移交刑事调查的案件:对于可能移交刑事调查的案件,FAA调查人员填写EIR的所有部分,即A部分、B部分、C部分,并通过管理员将EIR传给安保与有害物质办公室负责执法的助理首席法律顾问或适当的地区法律顾问进行审查。安保与有害物质办公室再将EIR移交给运输部检察长办公室。(三)EIR的处理程序1.行政执法措施EIR的处理(1)业务部门的地方办公室。地方办公室有权签发警告通知和整改信。地方办公室根据FAA手册第五章的规定制作行政措施信件。(2)业务部门的区域办公室。对案件有管辖权的区域办公室会对行政执法措施进行内部审核。如果负责调查的地方办公室在填写2150-5表的第18栏时填写了一个不正确的法律条文,区域办公室会在地区部门复查部分引用正确的法规条文,其他的不会改动。(3)降低处理的法律执法措施EIR。有时候,律师会将一些地方办公室或区域办公室提出了法律措施建议的EIR退回,要求将法律措施降为行政措施或者不采取措施。这时,调查办公室会准备和处理一份新的采取行政措施或不采取措施的EIR(编号依然是以前的),在表的标题处注上“降低处理”。2.法律执法措施EIR的处理(1)业务部门地方办公室。地方办公室将EIR提交给区域办公室。在完成执法后,负责调查的业务部门地方办公室保证将最后处理情况通知到以下人员和办公室:向其发过调查信的每个人员或组织,提供构成调查基础的投诉的任何政府部门、人员或组织。地方办公室保存一份完整的调查档案,包括一份EIR,直到最后执法措施得以完成。(2)业务部门区域办公室。收到EIR之后,区域办公室会审查案卷,以确定调查是否充分,引用的法规条文是否正确,调查部门建议的处理意见是否合适。如果区域办公室同意地方办公室的调查报告,就将EIR递交给负责执法的助理首席法律顾问或区域法律顾问。如果认为调查不充分,则将调查案卷退回地方办公室,并附上具体指示让其进一步调查。如果区域办公室认为采取法律措施是合适的,但是不同意地方办公室提出的违反法律条款或处罚数量,则进行技术性分析和评估,包括对事实、安全影响和违法行为的独立分析,并提出具体数目的处罚建议,之后再将EIR递交给负责执法的助理首席法律顾问或区域法律顾问审查。(3)地区法律顾问。收到EIR后,法律顾问对支持执法措施的证据的充分性进行审查。如果证据不充足,法律顾问会通过相关部门收集其他必须的信息,法律顾问对采取适当的处罚类型和数额做出独立的决定,也会对业务部门区域办公室提出的处理建议予以应有的考虑。如果法律顾问对处罚裁量的评估与业务部门区域办公室不同,他们将努力达成一致。如果无法达成一致,他们对该案件移交给FAA相应的总部办公室来处理。(四)对EIR的评价从内容上看,我国民航行政处罚调查报告与EIR具有相似性,比如都包括了当事人基本信息、案情简述、处罚依据等部分,在行政处罚程序上二者也基本遵循了“调查报告—法律审查—上级审批—处罚告知—处罚决定—处罚执行”的模式。然而,在案卷的存档和分析方面,EIR具有更明显的优势:1.EIR在案件信息的记录上更为全面和严谨比如,在A部分,调查人员需填写与案情相关的30项内容,包括执照持有人的执照编号、涉案航空器的型号、航空器制造商等各个细节,这些内容对于调查取证、案情分析和法条引证都有重要意义。而我国的调查报告仅有调查事实、案由、当事人情况三部分,比较而言,显得过于简单,不利于对案件的分析以及后面进行的法律程序。2.EIR赋予案件调查人员表达处罚裁量意见的权利在A部分第18项,调查人员必须填写违法行为所触犯法条,并且具体到哪一条哪一款,对于处罚裁量因素表述不明显的法条,还要阐明从重或从轻处罚的理由。在B部分,调查人员要写明他们对处罚的初步意见,并对证据的可靠性进行评估,对其中相互冲突的证据进行论证。这种安排更符合案件审理的逻辑。因为调查人员掌握了案情的第一手资料,对违法行为的论证和分析更贴近案件实际情况,对援引法条的理由也更为清楚,因此,在调查报告中作适当的处罚意见阐述是有必要的。3.EIR的智能管理系统保障了程序的规范性EIR通过智能化的信息录入与管理方式,强调了案件调查、分析和法律审查的程序性。首先,不同的执法类型选用EIR不同的部分进行信息录入;其次,对一份EIR的处理,各级行政部门分工明确,衔接有序,保证了法律审查的程序性;最后,EIR通过网络终端机的处理,与EIS(执法信息网络系统)联通,有利于执法数据的管理与分析,也提高了案卷归档处理的效率。

  (五)借鉴EIR完善我国民航行政处罚调查报告的思路

  1.进一步充实案件信息内容结合民航违法案例实践,案件信息应至少包括三方面的内容,一是违法行为人信息,包括姓名、性别、出生日期、所在单位、职务、所持执照、住址、联系方式等;二是涉案航空器(或其他相关设备)信息,包括所有权人、制造商、编号、使用年限、维修记录等;三是违法行为发生地信息,包括地理位置、管辖单位或人员、现场情况等;四是违法事实描述;五是处罚理由及依据。2.增加说明理由的部分根据我国民航行政处罚的实施程序,调查人员只负责对案件事实的还原,因此在调查报告中一般只援引法条,而不说明引证的理由和处罚的意见。而法制人员要对处罚适用的法律依据及理由作出阐述。实践中,由于机构设置和人员职责分工,法制人员一般不参与一线执法和案件调查,那么,在调查报告载明的案件信息本身不全面的情况下,法制人员职能就简单的案情描述和证据资料提出处罚意见,从而影响到法律审查的合理性。因此,建议在调查报告中增加调查人员引证法条的理由部分,促使案件调查和法律审查能有机结合。3.采用数据化存档模式EIR的最大特点是采用了科学的数据化管理模式,它本身就是FAA行政执法信息系统(EIS)的组成部分。笔者建议,在建设我国民航行政执法电子信息系统(后文专题论述)的过程中,将行政执法调查报告独立作为一个子系统,将信息录入、证据清单、调查结论、处罚理由、处罚依据作为五个基本板块,建立一套流程规范、记录完备的电子报告系统,既有利于案件的归档和检索,又有利于后期的监督检查,同时简化了传统的纸质文档管理流程,节省了行政成本。

  中美民航行政执法信息化建设比较

  (一)FAA行政执法信息系统(EIS)介绍

  1.EIS基本情况EIS(EnforcementInformationSystem)是一个自动管理信息系统,能在全美国范围内跟踪FAA的执法活动,是FAA追踪行政执法信息的主要数据库。其功能是用于存取和检索地方、区域和总部的数据,包括行政执法的电子记录,经授权的FAA工作人员可以获取该记录。2.EIS录入程序(1)启动EIS记录:开展调查的业务部门办公室获得该案件EIR的编号。在大多数情况下,调查办公室一般是业务部门地方办公室,然而,业务部门区域办公室或总部办公室也会执行调查,在这种情况下,由后者获取该案件的EIR编号。(2)数据录入:将数据录入到EIS的部门是分散的,包括开展调查的各级办公室或采取后续措施包括法律措施的各级部门。对EIS记录有所有权的办公室有责任录入它在案件中采取的措施的数据。对已有的EIS记录,数据必须在事件发生后的48小时内输入EIS。(3)未决状态:一是FAA不打算采取进一步的法律措施,而行政相对人还没有遵守FAA命令要求的案件;二是被告申请了破产的案件。对于这两种情况,FAA法律顾问在EIS系统中将EIR记录标记为未决状态。(4)关闭一份EIS记录:如果一份EIS报告以无措施或行政措施而结案,那么做出决定的办公室输入该案的最后处理情况并关闭该案的EIS记录;如果一份EIS报告导致采取了法律执法措施,那么法律顾问把最后采取的法律措施数据输入到EIS。只有当对该违法行为不会采取进一步的行动时,法律顾问才会关闭一项EIS记录。3.执法文件的分发流程(1)行政执法措施①组织调查的业务部门地方办公室给涉嫌违法者发送一份警告通知或整改信原件。②调查办公室完成职责后,会依据业务部门规定的政策和程序,通过邮件向其上级区域办公室提交信息。③调查办公室给支持的业务办公室发送一份警告通知或警告信的副本。(2)法律执法措施或移交①业务部门调查办公室将EIR原件和所有证据材料原件发给对应的区域办公室。②调查办公室通过其上级区域办公室,发送EIR的2150-5表B部分的副本给支持办公室。支持办公室可通过EIS电子查阅2150-5表A部分。③在审查和评估后,区域办公室将EIR或给军方、外交部门的移交文件,传给负责执法的助理首席法律顾问或区域法律顾问进行处理。④助理首席法律顾问或区域法律顾问进一步处理采取法律执法措施的案件或移交到FAA以外单位的案件。(3)法律执法文件①FAA??钚?、通知和命令的副本发送给区域办公室和组织调查的地方办公室。②对涉及航空人员执照持有人的FAA的通知、命令、??钚藕蚇TSB的决定副本发给AFS-760办公室。③FAA移交给美国检察官的文件副本发给区域办公室或调查的地方办公室。④向NTSB和FAA决策者申请复议的文件发给区域办公室和组织调查的地方办公室。⑤AGC-300将NTSB、FAA决策者、法庭的决定和命令的副本发给所有的区域法律顾问,由后者来通知受决定或命令影响的区域办公室和地方办公室。

  (二)我国民航执法信息化建设现状

  经过多年的探索与实践,我国民航执法信息化建设工作取得了不少成果:民航局官网是民航行政机关对外宣传、政府信息公开和服务交流的主渠道;民航内网综合办公系统(电子政务平台)已成为民航各级行政机关统一的办公平台;民航生产统计信息系统采集分析航空公司、机场等生产数据,为政府各类决策提供数据支持;民航安保信息系统将旅客信息与公安追逃信息比对,提供查询和分析功能;航空安全信息系统(safety网)为不安全事件的及时报送提供了可靠渠道;中南地区管理局开发的ASMS网提供了发布日常监察信息和不安全事件、安全预警、安全动态等信息的公共平台。以上各类信息系统为建立统一的行政执法信息系统打下了良好的基础。2012年,民航飞行标准监督管理系统(FSOP)开通并试运行,该系统已初步具备执法动态管理和监督检查功能,为我们探索全面的行政执法信息化做出有益的尝试。

  (三)中美民航行政执法信息建设比较

  美国EIS通过信息化技术平台,将FAA行政执法案件进行集约化管理,集案件记录、执法决策、法律审查、数据检索及分析等多功能于一体,实现了FAA行政执法工作的流程管控和记录跟踪,在FAA各级别、各部门间形成了监督制约机制,保障了民航行政执法工作的系统化、公正性和高效率。我国目前虽在不同领域进行了执法信息化的尝试,但全国性的执法信息系统尚未建立,各专业、各地区管理局仍处于各自为政的状态,这不利于全国民航执法工作的统一管理与推进。因此有必要借鉴美国EIS,建立我国民航统一的执法信息平台。

  (四)建立我国民航行政执法信息平台的思路

  1.有效整合各类信息资源信息化建设的基础是实现信息的公开、共享,核心是对信息的分析和有效利用,关键是打通各类信息渠道,避免形成“信息孤岛”。经过长期积累,我们在企业安全生产数据收集、局方安全监管信息发布、政务信息等方面已经建成了信息管理系统。在行政执法信息的统计与分析方面,也形成了链条完备的工作模式:与“两级政府、三级管理”的机制对应,监管局以周例会、月例会的形式通报一线执法情况,定期向管理局报送执法数据;管理局对各监管局的数据进行汇总、分析,在辖区范围内通报,并上报民航局;民航局汇总全国范围内的执法信息后,结合航空安全形势综合分析,反馈给相关职能部门,制定有关政策或推荐立法修订工作。此外,法制部门编制了一系列执法类刊物,如每年的《行政执法案例汇编》、《政策法规研究》等等,丰富了执法信息的共享与交流方式。民航行政执法工作本身具有系统性强、涉及面广的特点,与民航企业的安全生产活动密不可分。因此,要建立全国民航系统统一的执法信息平台,就要整合以上各类资源,将企业生产信息、局方监管信息、执法案件信息和政务公开信息相融合,实现集中管理和系统分析。对内,实现局方各级行政机关和各专业部门之间的资源共享与数据分析;对外,实现局方对企业安全运行的远程监管和面向社会公众的信息公开。2.民航行政执法信息平台实现的主要功能(1)数据存储功能以“民航生产统计信息系统”和“航空安全信息系统”为基础,建立企业安全运行信息数据库;以safety网、ASMIS系统、FSOP系统为蓝本,建立局方安全监管信息数据库;将行政处罚、行政强制、行政许可、行政约见的相关案卷电子化,建立行政执法案件数据库。将以上三类数据库相融合,形成集企业安全生产、局方日常监察、行政执法案卷于一体的综合执法数据库。(2)审批和核准功能借鉴民航电子政务信息平台的经验,建立行政执法数据的传递和审核模式。在企业运行数据和监察数据的录入环节,根据行政职权分工,赋予各级领导、各级部门相应的信息发布审批权限;在行政执法案件的处理环节,根据执法工作的职责分工,赋予各级法制部门相应的法律审查权限。各单位对信息的录入、发布实行统一归口管理,各级部门按照职责分工进行审批与核准。(3)智能化约束自由裁量权的功能在对应的处罚裁量环节设置相应审批流程,自动提示案件当前和下一步的审批流程、可选择的裁量内容(包括处罚的种类和幅度),自动比对裁量建议与裁量基准是否相符,提示并记录相关环节的审批责任人员是谁,记录最终裁量结果,从而有效防控执法人员在程序上或实体上滥用自由裁量权。(4)安全预警功能充分利用综合数据库,建立安全预警数据模型,规定各种安全风险的级别标准,对风险达到一定程度的企业进行预警,防微杜渐。同时,根据各个企业安全运行情况的变化,适时调整监察计划,比如对安全状况差的企业加大监察频次、安全状况好的企业适当减少频次,科学配置监管资源,减少不必要的行政成本。(5)信息公开功能以民航局官网、民航安全信息网(safty网)、民航安保信息网为参考,建立执法信息公开平台。在不违反有关保密规定的前提下,面向社会公开市场主体的安全生产、经营、服务等方面的信息,建立企事业单位的“诚信档案”,解决企业与消费者之间的信息不对称的问题,保障消费者知情权,实现民航业的社会监督。

  作者:黄琪 单位:民航湖北监管局

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